农村公路管理新途径(图)
经历了建设高潮之后,如何更好地管理农村公路,确保路产路权不受损害成了摆在管理者面前的现实问题,而面对农村公路管理资源的捉襟见肘,如何才能更好地管理?本文作者提出了自己的观点,以飨读者。
随着农村公路建设的蓬勃发展,江苏省农村公路网络已初步形成,但相对于农村公路建设速度,不少地区的农村公路特别是乡道、村道的路政管理仍属空白。另一方面,当前江苏省正在大力推进乡镇交管所的规范化建设,且已经取得了明显成效。依托乡镇交管所加强农村公路特别是乡道的管理具有重要意义。
交管所管理的必要性和可行性 公路管理机构捉襟见肘
根据《公路安全保护条例》第三条第三款规定,公路管理机构具体负责公路保护的监督管理工作。新修订的《江苏省公路条例》第四条明确:“县级以上地方人民政府交通运输主管部门的公路管理机构依照本条例规定,具体负责公路监督管理工作。县道由县(市、区)公路管理机构履行监督管理职责。乡道的路政管理由县(市、区)公路管理机构具体负责。”由此可见,县道的监督管理(包括养护管理)、乡道的路政管理应由县(市、区)公路管理机构(通常为县级公路管理站)负责。
然而从实际情况看,公路管理机构虽然是法规授权的执法主体,业务专业性较强,但目前仍然仅驻点到县(县级市、区)级,并且人员数量相当有限,管理辖区内国、省道及农村公路中的县道尚且捉襟见肘,面对面广量大的乡道、村道更是力有不逮。以江苏扬州为例,2002年养护运行机制改革后,6个县级公路站已经完成事企分开,目前每站正式在编人员不超过35人,执法人员不超过15人,全市路政执法人员总数不超过70人。截至2012年底,扬州市普通国省干线公路里程为526公里,农村公路的总里程为9522公里,由此可见,农村公路里程远大于国省干线公路里程,而农村公路的管理也需借助“外力”方可见其成效。目前,扬州全市共有乡镇交管所35个,在编人员278人,总人数381人,机构总数和人数远高于公路管理机构,两者相互配合才能形成很好的互补效应。
交管所需要承担新的职责国家实施成品油价格和税费改革后,由于乡镇交管所征收交通规费的职能被取消,一些交管所面临无事可做的尴尬境地,江苏省约5000多名乡镇交管人员中部分人员工作任务不足。如不承担新的使命,加快职能转变,交管所便失却了存在的价值。因此,发挥交管所自身的优势,填补农村公路管理的空白,既充实了基层管理的力量,又解决了交管所自身生存发展问题,可谓一举两得。
交管所具有独特优势
一是从管理点的布局上看,乡镇交管所以乡镇行政区域为单位布点,与农村公路管理点多线长面广的情况相匹配,能够迅速赶赴事故点、违章点,也为各乡、镇办理路政许可事项提供了便利。
二是从体制上看,规范化建设后的乡镇交管所是县(市、区)交通主管部门的派出机构,也是乡镇人民政府交通工作主管部门,受县(市、区)交通主管部门和乡镇人民政府双重领导,实行“条块结合、以条为主”的管理模式。与镇级政府机构的工作交流、协调工作更为顺畅,可为农村公路路政管理从部门行为向政府行为转轨提供良好平台。
三是从改革效果上看,精简机构、减员增效是改革应当遵循的原则。将农村公路纳入路政管理体系,需要增加人力物力,利用交管所的办公场所资源和人力资源优势,实现农村公路路政管理集约化、节约化。
交管所被赋予农村公路管理职责
按照江苏省《关于印发<全省乡镇交通运输综合行政执法实施意见>的通知》的要求,县(市、区)级乡镇交通运输综合管理所实行乡镇区域内交通运输综合行政执法,履行乡镇辖区内运输、公路、港口、航道、内河交通安全等部分行政管理职责。在公路管理方面的工作职责是:负责辖区内乡道的路政巡查和乡道两侧建筑控制区的管理工作;负责乡道路政许可的受理和送达,以及乡道路政许可实施期间的监督;负责辖区内乡道、村道上违反路政管理规定行为的现场制止及案件的协助查处;负责辖区内乡道施工路段的检查管理工作;指导村道路产路权的保护工作;参与公路治超工作;参与乡道、村道的规划;参与乡道、村道
建设工程的交、竣工验收;协调乡道、村道建设和养护管理工作。
交管所的规范化建设成果显著
2011年,江苏省交通运输厅大力推进乡镇交通运输综合执法改革,为全省乡镇交管所的发展带来了春天。目前,全省大部分县(市、区)交管所机构设置已经过正式批复,如扬州县(市、区)设立了副科级的乡镇交通运输综合管理所,乡镇设立了正股级建制的交管所,体制已基本理顺,人员配备到位,内设机构分工合理。在形象上树立了行政执法良好形象,方便群众识别和进行监督。
建立相关管理机制
理论上讲,乡镇交管所以及县(市、区)公路站都应当承担农村公路的路政管理职责。但目前来看,江苏省多数乡、村道的路政管理还处于真空状态。首先,法律法规的要求与相关文件有一定出入。比如,按照《江苏省公路条例》的要求,乡道应由公路站来实施路政管理,但苏编办发〔2011〕2号又明确由交管所实施路政巡查,到底由谁来管,基层无所适从。其次,公路站没有人力和经费的支撑来管理乡道,因此往往选择回避。而交管所即使想管,但没有合法的路政执法主体资格,不能独立开展执法活动,路政业务也不够熟悉,因此也只能放弃。
为理顺关系,形成结构合理、运转高效的基层组织机构体系,推进执法模式改革,笔者建议如下:
市、县交通运输主管部门要推动农村公路管理职责落地。乡镇交管所、县公路站都在县级交通运输主管部门的领导下开展工作,按照“坚持一件事情原则上由一个部门负责”的要求,一个地区宜只设一个公路管理机构。从实际情况看,尽管法律法规要求公路管理机构具体负责公路监督管理职责,但这仅是明确公路管理机构具有管理公路的资格和职权,具体哪个公路管理机构来管理、管理哪些线路、需要达到何种要求,仍然需要县级交通运输主管部门予以明确,并办理相关手续,提供一定的条件。同时,交管所与公路站如何分工协调,也要以文件的形式予以明确,以避免基层无所适从。此外,县级交通运输主管部门还要建立考核奖惩制度。将农村公路路政管理任务明确下达到公路站和交管所,并纳入年度考核指标,并积极开展考核评比,考核结果与经费奖励挂钩,以充分调动公路站和交管所的积极性。同时,省、市交通主管部门也需要加强考核监督,保障农村公路路政管理以及乡镇交管所、县(市、区)公路站各项职能履行纳入依法运作、依法监督的轨道。唯有如此,才能确保农村公路管理责任的真正落实。
公路站与乡镇交管所之间要建立有效的协作机制。一是建立联席会议制度。乡镇交管所业务上受县级以上交通运输部门所属的运输、公路等管理机构的指导。这种业务指导需要借助一定的形式。公路站与乡镇交管所每季度或每月召开一次联席会议,相互通报情况、研究问题,明确工作重点和工作措施,是必要的。
二是建立案件报告和查、处分离制度。乡镇交管所负责乡道、村道的路政巡查,协助查处辖区内县道、乡道上违反路政管理规定的行为,是乡村道路上违法行为的发现者、制止者和协助查处者,但不是直接责任人。乡镇交管所对乡道上的违法行为应当劝阻、制止,需要实施行政处罚的,应当报告县(市、区)公路站,由公路站来实施,后者是法规授权的执法主体。
三是建立责权利共担共享制度。由于实际上都需要履行乡道路政管理的部分职责,公路站需要对社会和公众负责,交管所则需要对公路站负责。为此,双方应当签订协议,明确乡道发生违法案件、行政诉讼案件时各自如何承担责任,路产损失赔补偿费收入、罚没款收入如何分成等,做到责、权、利相统一,以保证合作有效持久。
积极为交管所巡查和执法创造条件。目前农村公路路政经费来源尚未明确,交管所需要及时添置路政装备。县级政府要对农村公路路政管理工作给予支持,不断加大路政装备投入的力度,满足现代化路政管理需要。要加强农村公路路政队伍的建设,实现基层队伍正规化、路政管理科学化、规章制度规范化、执法工作文明化、装备设备现代化。对农村公路路政巡查车安装车载移动视频系统,对现场执法全过程实施信息化管理。此外,要加强农村公路管理制度建设。市、县交通运输主管部门要出台相关规定,统一全市农村公路路政中队档案、台帐、报表及执法公示文件、规范农村公路赔(补)偿费收取和使用管理办法,解决执法和管理中的一系列问题。
如何履行农村公路管理职责
强化培训教育。按照江苏省交通运输厅的要求,交管所需要承担制止公路违法行为,路政许可受理与监督,参与农村公路工程交、竣工验收,公路法律法规宣传等多项职能。这其中,具体涉及到每个交管所,还需要承担运政、航政、海事等交通工作,不可能有过于详细的分工,从事农村公路工作的人员不过廖廖数人,这就需要他们既懂得行政执法知识,又了解公路工程、养护知识。另一方面,交管所还必须详细了解辖区内的道路线路、状况、起迄点,认真开展调查研究,摸清家底。
规范路政巡查。在路政管理工作中,路政日常巡查起着至关重要的作用,很多违章涉路行为都可以制止在萌芽状态。
交管所需要负责辖区内乡道的路政巡查和乡道两侧建筑控制区的管理工作,就要按照交通运输部《路政文明执法管理工作规范》,参照《江苏省普通干线公路路政巡查规定》实施路政巡查。比如,在巡查方法上,主要采取“看、查、宣、动、记、安”工作方针;在巡查的频率上,根据实际情况和公路保护的需要,合理确定巡查频度。遇有恶劣天气等特殊情况应适当加大巡查密度,或者实施机动巡查。巡查人员必须持证上岗,两人以上,统一着装,带齐法律文书及其它必要调查取证设备。巡查车辆应当保持车况良好,中速行驶,原则上不超过每小时40公里,夜间应当开启示警灯等等。
明确处理方式。公路管理是专业性很强的工作,需要对各种可能遇到的情况提前规范。
一是在违法案件的处理上,交管所执法人员应对违法行为及时制止并处理,填写巡查记录表并保存相关证据;现场不能处理的,附照片、笔录、勘验材料等证据,及时内向县级公路管理机构报告,由公路管理机构实施处理(处罚)。
二是在施工路段的管理上,按照《路政文明执法管理工作规范》的要求,发现公路进行养护作业的,要指导和督促公路养护作业单位按照有关要求在作业现场设置警示标志,并根据需要维持养护作业现场秩序;公路养护作业造成交通堵塞时,要及时启动疏导预案,做好分流和疏导工作;未经许可擅自施工的,要督促其依法办理许可并向公路管理机构报告。
三是在公路险情的处理上,发现公路出现坍塌、坑槽、水毁等情况,尚未设置警示标志的,要设置临时警示标志,做好现场保护,同时报告公路管理机构或乡镇交通运输管理所是基层的交通行业管理组织。近年来,为了加强规范化建设,实施乡镇区域内交通运输综合行政执法,江苏省下发了《省政府关于规范全省乡镇交通运输管理所执法主体资格的批复》、《省编办和省交通运输厅关于印发〈全省乡镇交通运输综合行政执法实施意见〉的通知》等文件。
目前,县(市、区)乡镇交通运输综合管理所在县级交通运输局领导下开展工作,业务上受县级以上交通运输部门所属的运输、公路、港口、航道、地方海事等管理机构的指导。各派驻乡镇的乡镇交管所是县级交通运输局所属的全额拨款事业单位,同时又是县级乡镇交通运输综合管理所的分支机构,统一以“××县(市、区)乡镇交通运输综合管理所”的名义行政执法权,并由其负责业务管理,机构规格相当于正股级。
链 接者通知公路经营企业及时补设警示标志并采取措施修复。
四是在遗撒物的处理上,发现公路上有遗撒物并能够自行处理的,在不影响交通情况下,可先自行处理;不能自行处理的,及时通知有关责任单位处理;遗撒物为遗失物的,按照《中华人民共和国物权法》的规定执行。
推行行政指导。公路行政指导,是指公路管理机构在职能、职责或管辖事务范围内,为适应复杂多样化的经济和社会管理需要,基于国家的法律精神、原则、规定或政策,适时灵活地采取符合法律宗旨或政策的辅导、劝勉、提示、建议等非强制性方法,谋求行政相对人同意或协力,引导其做出某种行为,以有效实现公路行政管理目的。鉴于交管所无处罚权、其行政相对人更多是经济条件较差的农民群众,建议交管所对一般违法行为,更多地通过行政指导的方式来制止、劝阻,以拓展和深化交管所的服务职能,化解公路行政管理实际中的各类社会矛盾。采取重点项目辅导、服务发展建议、执法监管劝勉、执法事项提示、轻微违规警示、违规行为首次免罚、违法行为纠错、重大案件回访等指导措施,及时发放建议书、劝勉书、提示书、警示书、纠错书进行指导。这样,既可提高制止的效果,又为实施管理留下了证据,避免自身在相关涉路事故诉讼中陷于行政不作为的境地。
开展环境整治。为了打开工作局面,营造实施农村公路管理的良好氛围,提升工作影响力,各交管所要坚持打防结合的原则,一方面以宣传教育为主,通过制作宣传横幅,发放宣传单、出动宣传车等方式,大张旗鼓地宣传农村公路法律法规,并对占用公路、路肩、公路用地的违法行为下达整改通知书,责令立即停止违法行为;另一方面协同公路管理机构、公安部门,加大路政执法力度,管理乱堆、乱放、乱建行为,治理脏乱差,查处乱占、乱挖、乱撒等损害农村公路和环境的违法行为。