2018年3月13日，对于城乡规划行业而言是一个历史性的日子。从这一天开始，城乡规划将由新设立的自然资源部主管。而在此前的60余年中，这一职能始终属于住房城乡建设主管部门。 

面对这一巨变，作为规划工作者，我们在惊讶、迷茫之余，更应当认真思考此次改革的背景、目标和未来规划工作的走向。

01 政策重心将由建设转向保护

此次改革中，国土资源部改组为自然资源部，环境保护部改组为生态环境部，并且均扩充了许多新的职能，这是因应生态文明战略的具体行动。十九大报告提出，“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”。

规划作为面向未来、引领发展的战略工具，它的控制权归属也往往反映了政策重心的方向变化。过去60多年，城乡规划归属建设部门管理，国家发展的重心也偏向开拓和建设，而自然资源部的设立，显然是以自然资源的保护和利用为主旨。这也许意味着未来规划工作的重心将发生改变，过去地方政府随心所欲的大手笔规划时代恐怕难以再现。十八大以来所倡导的两山理论、绿色发展、生态文明等将不再仅仅停留于理论层面，而是要通过规划引领进入实践行动。

02 多规合一将可能成为现实

此次纳入自然资源部管理的不仅仅是城乡规划，还包括原来由国家发改委管辖的国家主体功能区规划、以及原国土资源部的土地利用规划、原国家海洋局的海洋规划、农业部和国家林业局的草原和森林、湿地规划……一句话，所有的空间规划现在都归属新组建的自然资源部，由此第一次实现了规划权的高度统一。

虽然近年来一直倡导和试点多规合一，但由于各项规划权力分属不同部门，往往形成互相杯葛、彼此钳制的格局。规划权统一后，主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划三大核心规划将实现无缝对接，从而保障城乡保护性空间、开发边界、城市规模控制等重要空间参数的一致性、空间信息平台的统一性、空间管控体系的高效性。在此统一空间规划基础上，再对接发改委的国民经济与社会发展规划、生态环境部的环境保护规划等指标性规划，多规合一将可望有效实现。

但值得注意的是，规划权统一后，并不意味着马上能够实现土地规划和城乡规划的协调，可以预料，新的机构需要用大量的精力对现有两大规划进行调整和对接，尤其是省级规划机构和未实现规土合一的市、县级规划部门，估计有一阵子需要忙活的。

03 规划的龙头作用也许不再是虚名？

多年来，规划一直被称作城乡发展的龙头。但这似乎更多只是一个“虚名”，在国家宏观调控的压力和地方发展的热望之间，在公众期待的利益公正与开发商的利益追逐之间，城乡规划在夹缝中勉力发挥着调整空间利益的职责。它时而是一面大旗，在风中展示着城市发展的豪情；时而是一张画板，任由“话事者”修改涂抹；时而成为一块抹布，接纳社会各界对城市问题的种种口水。

面对规划编制、实施、管理过程中呈现的种种问题，规划者常常感到无力——说好的规划是龙头呢？为何连基本的严肃性都不能保证？

于是许多人都把这笔帐算到地方政府头上，将其视为践踏城乡规划的“祸首”。但是，同样这个地方政府，为何不敢违背土地利用规划？为何全力应对近期掀起的环保风暴？因为：第一，国土和环保都实施了省级以下垂直管理，避免和减少了地方政府干预；第二，国土和环保都有刚性政策抓手，国土有十八亿亩耕地红线和占补平衡政策，环保有一票否决制和治污达标大限。反过来看城乡规划，首先建设系统属于条块管理，地方住建部门必须听从地方政府；其次这么多年来我们始终没有找到一个实施规划的刚性抓手。

由于自然资源部由国土资源部改组而来，可以预期国土管理行之有效的政策措施将得到延续。如果垂直管理机制也能够应用于城乡规划领域，那么规划的独立性、严肃性将得到显著的提高。但城乡规划相较于土地规划要更为综合、复杂，如何从中提炼出简明有效的刚性抓手，是亟待研究的课题。

04 规划与建设管理如何衔接？

在原有体系中，虽然存在种种问题，但城乡规划和城乡建设的管理权同属住建部，二者之间有着良好的衔接。分属不同部门后，这种良好互动是否能够继续维持？

目前已进入新型城镇化建设的后半程，面临的任务更为艰巨和复杂，城乡规划本应发挥更重要的作用。但在新机制下，新型城镇化政策多出自国家发改委，城乡规划归属自然资源部，而城镇化建设的任务仍在住建部，三大部门之间能否有效协调？

城乡规划面临的另一个新课题是乡村振兴。此次改革将农业部改组为农业农村部，在过去农业产业管理的基础上增加了农村社会管理职能，它将和党委系统的农工办共同担负乡村振兴的使命。未来的乡村规划也将面对更多的主控部门，同样存在多部门协调的问题。

结 语

城乡规划管理职权从住建部划出，离开了我们多年来所习惯和熟悉的运作模式，必然带来许多暂时性的“不适”。好在规划本质上是一项集成了社会、经济、生态、政策、空间等各个方面的综合性技术工作，规划者的职责就是面对未知探寻道路。政策方向的改变促使我们去思考未来规划将走向何方，前面一定会有挑战，也一定会有机遇。