随着我国城镇化水平不断提高,因城市地下基础设施建设水平低所引起的城市问题不断涌现,市政管线建设落后、运营能力不足所带来的大雨内涝、管道泄漏、“马路拉链”等民生难题亟需解决。为解决这些问题,国家把城市地下综合管廊作为解决“城市病”的重点建设项目。2016年,147个城市28个县累计开工建设城市地下综合管廊2005公里。2017年,中央预算开工2000公里以上的城市地下综合管廊,市政管线项目的建设不断推进。综合管廊以政府投资为主,投融资的模式简单、项目资金要求高、投资回收期长、工程技术要求高、管理运营难度大等是项目发展受到制约的原因。因此,为了缓解以政府为主导的综合管廊项目建设投资的财政压力,国家发改委发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见(国办发 [2015]42号)》,城市地下综合管廊PPP项目在中央的支持下在各地大力推广。综合管廊可减少道路因重复挖掘而对路面带来的伤害、增加管廊项目上方道路的寿命、改进市政基础设施、美化城市形象、合理利用地下空间、减缓各类管线的损耗。但是,由于我国市政管廊项目起步晚,各项理论研究刚刚起步,建设资金来源单一、监测管理不协调、施工技术不成熟和管理运营机制不恰当应用等原因,城市地下管廊的发展遇到了一些阻碍。
不同地区有不同的经济条件、社会背景、地方政策、自然环境,仅仅将同一种模式的综合管廊应用于不同的城市,而不对其适配性进行分析,将会阻碍综合管廊项目的推进。通过对“城市地下综合管廊区域性”的研究,可将管廊项目因地制宜地应用到不同地区的基础设施项目中,为更快地推动建设适合本地区发展的管廊模式提供指导,进一步引导城市地下综合管廊项目的建设与运营,更好地完成我国市政管廊项目的建设目标。
城市地下综合管廊建设的现状与不足
(一)协调问题
城市地下综合管廊建设项目涉及各类管线,包括给水、排水、电力、电信、热力等。当前,市场上不同的管线铺设还是处于各自为政的状态,不易协调各管线建设单位之间的关系。此外,不同的管线建设隶属于不同的管理部门,在推进管廊建设的过程中,与各部门之间进行协调是必不可少的,这也是难点之一。
(二)信息问题
城市市政管线项目起始建设时间较为久远,原有项目一些纸质资料大多随着时间的推移逐渐遗失了,还有一些关于不同管线的资料因隶属于不同部门整合较为困难,这些原有管廊项目的管网信息不健全的难题,给拆除原有老旧管廊、建设新型综合管廊造成了不小的阻力。
(三)环境问题
我国是文化传承大国,许多古城历史悠久,其中有部分老城区人流量大、地下管廊交错。建设新的综合管廊线路将要拆除原有老旧管线,这样一昧地冒进建设综合管廊,不仅使具有历史意义的建筑结构受到破坏,也会给原住居民的生活带来极大的不便。
传统建筑是先辈留给我们的宝贵财富,其中所代表的意义远超过建筑本身,综合管廊项目在逐步推进过程中,也会遇到古建筑保护与新项目推进之间的矛盾,因此要对该问题加以重视。
(四)规划问题
我国仍然处于城市化过程中,因此在推进地下综合管廊的进程中,避免不了与城市的规划打交道。各市的规划部门应明确综合管廊建设的规划要求,新建地下综合管廊项目要与规划要求相适应,形成综合管廊建设与城市规划相协调、相一致,实现共同发展。
(五)入廊问题
我国的城市地下综合管廊项目仍处于起步阶段,各项法律、方针政策等仍未完善。市政管廊相关单位对综合管廊的认识不足,如管廊单位不能清楚认识管廊在故障维修、扩容时可在对原有道路不破坏、无影响的情况下进行整修等优点。综合管廊是新型城市市政管线,施工技术发展滞后、建设材料改动幅度大、整修与维护人员储备不足等原因,使管廊单位在非政策性强制入廊的情况下对项目接受度不高,入廊意愿低。
(六)适配问题
不同地区有不同的地理环境、气候环境、能源条件,地理与气候不同带来的地下水位与土质的差异会影响管廊的建设。例如,北方少雨地区与南方多雨地区对管廊排涝的要求不同,沿海沿河地区使用水力发电的管线与风能资源丰富的地区所使用的管线不同。因此,在建设管廊项目过程中,可将施工技术、管廊和地区能源体系进行适配性分析。
(七)监管问题
2016、2017年,我国关于综合管廊项目开工公里数均超过2000公里,管廊承建的城市从一线城市逐渐向二三线城市扩展,而具体的管廊政策、管理条例仍未确立,管廊牵涉的部门与单位众多,却缺少成熟的运营与管理的机制,不同地区对管廊内管线相关责任划分不同,制度与法律的缺失将难以协调管线相关方的利益。
城市地下综合管廊区域性研究
(一)区域性研究的定义
区域性公共产品是一个较为广泛的概念,它根据公共产品的外溢性范围不同而划分,主要研究省际之间、地市之间、城乡之间跨越不同管理阶层的自然地理区域和经济区域之间的区域性产品。该研究与本研究的内容不同,本研究将城市地下综合管廊区域性研究定义为:通过分析不同区域历史、经济、地理、气候、能源等的差异,分析自然社会环境对管廊项目建设的影响,为在不同区域的应用的管廊项目提出指导意见。
(二)组织架构
高速城市化下,我国城镇化建设的脚步逐渐加快,城市基础设施的建设不断推进。但与此同时,城市不断扩张所带来的“城市病”不断出现,解决在盲目扩张中因规划不合理所导致的城市难题迫在眉睫。
城市地下综合管廊作为解决地下市政管线混乱的解决措施,自提出以来就受到各方重视,也得到了财政部资金的大力支持。但是,由于我国存在关于城市地下综合管廊相关理论的研究刚刚起步、管廊项目建设实例不多、管廊应用体系不完善等问题,综合管廊建设相关的问题逐渐暴露。通过对一些公共项目的整理和分析,发现建立完善城市地下综合管廊区域性应用系统,可很好地解决现阶段及未来可能发生的一些难题。因此,以建立综合管廊区域性系统为目标,提出几个步骤:改善协调机制、建立信息系统、与城市规划相适应、调查管廊接受度、确定投资模式、解决技术问题、设定管廊类型、完善监管体系,这些步骤均建立在综合管廊项目的建设区域有一定范围的前提上。
1.改善协调机制
地下综合管廊建设项目是一项综合性的建设项目,涉及各种不同的管线和相对应的不同的技术要求;同时,由于不同的管线建设的管理部门也各不相同,因此各管线之间也具有着不同的监管方式。此外,推进综合管廊建设的过程中,也必然会遇见新的管线与原有的旧的管线之间如何取舍的矛盾。
改善协调机制势在必行,具体可通过以下方法来进行:
(1)地区可以建立与各自区域相适应的城市地下综合管廊建设相对应的安全配套设施,使得各类管线能够安全可靠地运行,在出现问题后能够得到及时处理。
(2)各地区可以在推行地下管廊项目前做好计划管理工作,在建设施工前,召集各当地管线建设单位进行协商会谈,确定切实可行的符合各方利益要求的管廊建设方案,避免最后建成的管廊出现顾此失彼的情形。
(3)各地区建立健全当地的有关地下城市综合管廊建设的法律法规,使得在综合管廊项目推进过程中,能够做到有法可依,从而避免建设过程中由于各方意见不同而引起的矛盾和对建设进程的耽误。
2.建立信息系统
现有大部分城市的地下市政管线项目的资料往往不完备,各种管线纵横交错,在项目扩建或改建的时候,会破坏非改建管线的结构。因此,在建设城市地下综合管廊项目时,应建立完善的管廊信息系统,将在建、在用和废弃的管线的信息都纳入电子系统,为管廊项目的决策制定提供参考。
建立信息系统是十分必要的:一方面,对无法进行大面积建设的综合管廊项目的古城与旧城区,可通过分析完整的古城管廊的相关信息,选择部分片区进行管廊项目的建设或在不进行综合管廊修建的情况下,能更好地保护与修整古城原有错综复杂的地下管廊系统;另一方面,对大量新建管廊项目,完整的管线信息为项目具体建设提供了参考的基准数据,更好地为综合管廊后续维护与运营提供了宝贵的资料。全国性综合管廊的信息系统搭建,因区域涉及过多、管线隶属部门复杂、自身项目资讯的不足无法在短时间进行,因此,该项目可由地区根据自身情况进行建设,试点城市的区域性信息系统搭建,为最终全国管廊信息系统地搭建提供的引导。
3.与城市规划相适应
我国城市化进程不断加快,使得各地区城市规划方案也在不断地进行相应的调整。同时,由于地上空间的利用程度已接近饱和,因此地下空间成为接下来地区发展的着眼目标,而地下综合管廊项目就是其中的重点。因此,综合管廊项目与城市规划的方案的关系十分密切。
在综合管廊建设过程中,要时刻关注当地的城市规划要求,做到管廊建设符合相应的规划的要求。地区城市规划的过程中要对地下综合管廊的建设有一个明确的规定,使得管廊建设能够有一个清晰的方向。例如,要具体明确综合管廊的允许建设范围;在古城与老城区管廊建设中规定一定的要求,防止对古城和老城区造成破坏等。管廊建设完成后,当地的规划部门要对管廊进行验收,确保管廊建设符合规划的建设要求,还要对管廊进行规划管理,及时掌握管廊的真实情况。
4.调查管廊接受度
管线单位的接受度多少是管廊项目入廊率高低的决定因素,因此在建设管廊项目之前对特定区域的单位进行这一项调查是十分必要的。在综合管廊项目建设完成后,一定比例的入廊项目可以持续管理和运营的前提,若该区域管线单位在政府兴建完大量综合管廊项目仍拒绝入廊,那么项目在耗费大量资金后仍无法实际解决市政管线带来的“城市病”问题。
为了更好地完成管廊接受度的调查,调查可分为以下几步:
(1)建立区域性的调查小组,先总结比对综合管廊信息库,根据城区地下市政管线的情况与相关指示条例,确定本城区条件与综合管廊项目建设条件是否相符,若古城与部分老旧城区地下无法承受项目的建设,则用原有管廊的维护与改建代替综合管廊的建设。
(2)调查可抽样承建管廊项目区域内的居民,调查其在综合管廊项目建设过程中停水停电的容忍度与对管廊项目的接受度,根据此调查可大致确定管廊项目的建设区域。
(3)对管廊项目划定区域的市政管线单位进行调研,对各单位的管线入廊接受度进行调查,同时调查各单位对管廊建设投资模式的意见,是否愿以公私合作的形式与政府合作建设综合管廊。区域性调查组织可根据调查结果,最终确定该区域是否建设综合管廊。若超过半数单位不愿意入廊,调查小组再根据调查结果选择愿意入廊的部分区域进行下一步调查;若大部分市政管线单位愿意入廊,则建设完成管廊项目后,未同意入廊的单位将被强制入廊。
5.确定投资模式
城市地下综合管廊项目是基础建设工程中重要组成部分,2016、2017年年均超过2000公里的综合管廊项目的建设都是主要以国有财政支持为主的项目。资金限制是综合管廊项目大力推进的制约。如果能够把私有资金引入公共基础设施的建设工程中,那么在国有财政支出一定的情况下,可投资建设更多的城市地下综合管廊项目。
确定投资模式可将管廊接受度的调查数据作为参考,同时考虑当地的经济条件、社会环境、地方政策。自然条件恶劣的地区,城市地下综合管廊项目的建设成本就会高,有些地形复杂的地下管廊铺设费用甚至可与地铁费用相当,在这种情况下,私营企业投资欲望会较低,因此将会主要以国有资本投资为主。经济条件较为落后的地区,缺少民营资本投融资氛围,这种情况下也要考虑以国有资本投资为主体。地方政策对地下综合管廊的支持力度不大的地区,这种情况下也要考虑以国有资本投资为主体。在一些经济条件良好、民营资本投资氛围浓厚、地方政策对管廊建设有资金支持和税收优惠的地区。
根据管廊接受度的调查,如果私营经济参与管廊项目建设的意愿强烈,那么可根据当地的经济情况与相关单位的出资比例,确定适合该项目的投融资模式。根据实际情况,将管廊的融资模式确认为PPP模式中的具体一种,若需入廊的管线单位项目参与了该项目的投融资,这些单位可考虑在后期管廊租赁或管理运营时给予一定比例的优惠。
6.解决技术问题
在完成综合管廊项目改善协调机制、建立信息系统、与城市规划相适应、调查接受度、确定投资模式确定这些步骤以后,城市地下综合管廊项目工程的实际建设就开始了。建设技术问题作为管廊建设中首先要攻克的重要部分,应进行充分讨论和研究。
位于不同经纬度的地区有着不同的地理条件与气候环境,不同的土质和地下水位的环境对管廊施工有着不同的要求。例如,六盘水地区属于喀斯特地貌,地下石林溶洞与和水系发达、年降水量大。为保障地下综合管廊项目的工程质量,应采取该区域的防水标准以代替国家标准。在管廊项目建设中,由于自然地理条件的不同所带来的技术难题也不同,各地区应采取符合本地区的建筑标准、解决地区性施工技术的难题。同时,将市政管线几种设置在地下管廊内,可有效抵御侵蚀、台风、冰冻、地震等多种自然灾害。城市地下综合管廊项目与本地区防震减灾相结合,设立区域性管廊建设技术研究部,可有针对性地攻克技术难题,为该地城市地下综合管廊项目的大力推动提供技术指导。
7.设定管廊类型
综合管廊入廊的管线有很多,包括电力和电信缆线、热力管道、燃气管道、给水管道、中水管道和雨水、污水等重力流管线。每个地区都有区域性的能源体系与管线系统,根据区域的能源利用情况、地下水位高低与工农业的相关情况敷设综合管廊,尊重城市发展的内在规律,能更好地因地制宜将综合管廊项目作为城市化进程中的重要部分继续推进。例如,南京开创式地提出了干线管廊为骨架,片区管廊为主体、重要节点管廊为补充的点、线、面相结合,依托电缆通道走向敷设管廊的管廊布局的规划方式。这种规划的提出,为构建新型综合管廊项目有着重要的指导意义。
在确定管廊类型时,应调查当地能源结构等相关情况。沿河海地区的城市应考虑建设防洪涝灾害的排水系统为主的管廊体系。以电能为主的城市可考虑沿电缆线路敷设管道,对需要穿越河床或特殊地形的综合管廊项目,应因地制宜地进行建设,完善以供水系统、能源系统、排水系统为核心的城市地下管廊系统。
8.完善监管体系
管理和维护是综合管廊项目建设完成后的重点工作,完善的监管体系是综合管廊项目后期维护与运营额关键,合理的监管是项目成功操作的关键。例如,南京就由于政府对地下管线项目的监管不足,从而引发违章建设管线、重复建设管线、管线质量不合格等情况,不仅使政府难以管制管线,也使政府形象受到了损害。广州合理地利用计算机技术建立地下管线信息系统,在一定程度上减少了管廊管理紊乱的难题。通过不同的案例比较可发现,建立完善的区域性监管体系,有利于城市地下空间的管理能力和效率的提高。
完善监管体系的具体步骤是:
(1)设立综合管廊管理部门。城市地下管线错综复杂,在不同地区不同管线的隶属部门不同,这给市政管线的管理造成了极大的不便,各管线遇到问题后不仅需寻找所隶属的部门还需要级级汇报后才能修理与维护,不仅无益于管线的监管维护,也妨碍了涉事管线区域内群众的正常生活。为方便协调特定区域内已入廊市政管线的管理,设立综合管廊管理部门的重要性不可忽视。设立综合管廊部门,不仅可监督管廊的施工质量,也可在运营维护时作为第一责任人对损坏的管廊第一时间作出指示,减少因管线隶属部门混乱而导致各单位处理管线泄漏、破损等问题过程中浪费的时间。
(2)搭建管廊智慧监控系统。搭建智慧监控系统也是搭建城市地下综合管廊监控系统的重要一步。智慧的监控系统,不仅可及时收集综合管廊各管线的实际情况,更可将原有综合管廊管理方式进行改善。将高科技的监控系统引入综合管廊项目,是将科学技术转化为生产力的实例。通过建立系统化、标准化、智慧化的同步监控与感知的系统,可大大减少地下大型空间管理与利用过程中的人力成本、时间成本、经济成本。由于大量推进管廊智慧监控系统在短时间内因成本太高而无法大量应用,因此政府和管廊的投资机构可考虑在部分经济发达、地下管廊线路复杂、管廊事故频发的区域,进行小范围的智慧监控系统的搭建,先建立区域性的智慧监控系统、积累相关经验,然后在全国推动建设监控系统,由点到面、从部分到整体,将管廊项目智慧监控系统有目标、有步骤地逐步推进,将管廊项目与智慧城市理念相结合,实现综合管廊信息化、集约化的管理。
城市地下综合管廊项目的建设改善了城市“内涝现象”,规范了城市地下空间的合理利用。而在推进综合管廊项目过程中一些问题逐渐涌现,因地制宜是有效解决这些问题的关键。
河北 秦皇岛 | 建筑施工
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