按照财政部规定,项目回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助、政府付费三种方式,城市道路项目不可能像高速公路一样设置收费站让使用者付费,城市道路为基础设施,需要政府规划建设,供市民无偿使用,基本模式均采用政府付费。关于其中可经营内容如冠名、广告等内容收入较少,难以预测,如运营期有该部分内容,政府方和社会资本可按约定比例分享该部分收益。
关于在测算政府付费时是否需要考虑政府出资部分费用,若政府出资企业资金是政府方直接划拨给该企业,则计算政府付费时需要扣除政府出资部分内容;如政府出资企业资金是自有资金,属于政府方指定企业先行出资,则在计算政府方时需要考虑该部分本金及收益。
城市道路PPP项目从开始建设到运营期结束期间发生的费用可归纳为建设期利息、可用性服务费、运维服务费三大部分内容。
(1)建设期利息。建设期利息指建设期资金使用成本,因PPP项目需要社会资本负责投资、融资,占用社会资本资金,因此产生资金成本,一般根据资金实际到位时间按月或按季度计息,实施机构可根据当地的财政能力,选择在建设期支付或在建设期完成后纳入可用性服务费基数之中支付。也有项目仅考虑项目公司贷款部分的建设期利息,认为资本金部分不予考虑资金使用成本。对于实施机构来讲两种操作方式均可,如实施方案中仅考虑贷款部分资金成本则投资人可在建设期或运营期考虑相关利润弥补。
(2)可用性服务费。可用性服务费是指项目公司建设完成城市道路工程,达到竣工验收标准,并能够投入使用而投入的建设成本和需要收到的合理利润,城市道路项目一般均通过政府付费方式进行。目前有计算政府方付费方式包括等额本金方式、等额本息方式、财政部(财金〔2015〕21号文)所提倡方式。
假设社会资本在某城市道路PPP项目中投入建设成本为5亿元(即可用性服务费基数),按年化收益率5.5%,年度折现率参考中国债券信息网所显示地方政府债券AAA-级别中债收益率4.28%测算,政府付费周期为10年,另外假设该城市在进入运营期当年一般公共预算支出数据为40亿元,按每年6%的保守增长率数据。
从以上测算表可以看出采用等额本金方式政府支付总的金额最少,但是前期政府压力较大,采用财政部所提倡方式虽然总的支付金额比等额本金方式多出2.74%,但是其每年支出占一般公共预算支出数据比较平滑,起到平滑财政支出的作用可以缓解地方财政压力。政府方期望以时间换空间,尽量减少前期财政支出通过PPP项目等其他投资带动经济增长,缓解地方政府短期资金压力,以未来10~30年的经济发展预期来支付社会资本方的成本及利润;而社会资本方期望尽早收回成本及利润,用于偿还银行贷款和投资扩大再生产。综上,以上三种方式均可使用,实施机构应根据本地财政资金的承受能力进行选择,推荐使用折中的等额本息方式。
(3)运维服务费。运维服务费是指项目公司为维持城市道路运营维护而需要获得的服务收入,主要包括该运营维养成本及合理利润,城市道路运营维护的主要内容包括项目范围内的园林维护、环卫维护、市政维护、路灯维护等。目前各地方的
市政道路养护均设置有以上内容,具体的养护费标准可参照以往数据制定。具体运维服务费结合每期的绩效考核分数进行支付。
另外道路类项目运营期第9年或第10年需要根据道路状况决定是否需要大修,《城镇道路养护技术规范》规定大修标准为:对道路的较大损坏进行的全面综合维修、加固,以恢复到原设计标准或进行局部改善以提高道路通行能力的工程,其工程数量宜大于8000m2或含基础施工的工程宜大于5000m2,如项目运营期在10年以上则需要社会资本方负责大修,如运营期在10年左右则可根据道路状况决定是否由项目公司负责道路的大修。