导读：
本文的案例是采用联合体方式进行工程总承包的某水利工程。
作者总结了在工程总承包实施过程中遇到的问题及其处理方案，对一些经验教训进行了思考，并提出了14条来之不易的建议。
项目概况
工程所在的河流为澜沧江右岸一级支流。水库是一座以保证橡胶林灌溉用水、河沿岸农田灌溉用水和农村人畜用水，并作为城区备用水源的综合利用的水利枢纽工程。大坝为碾压混凝土重力坝，最大坝高78m，水库总库容1234万m³，主要建筑物由拦河混凝土重力坝、溢流表孔、输水底孔组成。
工程采用工程总承包模式（EPC）进行建设，设计部分包括枢纽工程、水土保持工程、输水工程，施工部分包括枢纽工程、水土保持工程、管理房、进场道路、输变电设施等，施工内容包括图纸（含变更）及工程量清单所含内容，设备及材料采购包括施工范围内所涉及的设备及材料采购。
本项目是在初设批复以后进行总承包招标，业主的要求是设计、采购、施工的质量合格，投资不超过概算价。本项目的承包人为设计单位和施工单位组成的联合体，设计单位负责施工图设计，施工单位负责采购和施工，监理单位和质量检测单位由建设单位通过招标委托。
合同形式为固定单价合同，工程实施过程中，单价不予调整。
实施情况
根据承包人的联合体协议约定，设计单位的主要职责是负责投标文件编制和合同谈判活动，负责合同实施阶段的主办、组织和协调工作，并对外承担连带责任，施工单位的主要职责是负责与施工有关的安全、质量、进度、造价等管理工作，负责涉及本投标项目投标、实施阶段施工相关工作。
设计单位在现场配备了设代人员和项目管理人员，建立了项目经理领导下的设代组和综合部，施工单位建立了与平行发包模式下相同的职能组织结构。设代组主要负责与设计有关的工作，综合部的职责是，对内与设代组和单位管理层沟通、管理档案资料、后勤服务等，对外则是跟踪了解施工情况，并对施工中出现的较大偏离合同的行为及时提出意见、组织设计和施工就相关施工问题进行研究、与其他项目相关方沟通解决施工中存在的问题。
项目前期，因联合体双方现场代表对各自的职责认识不清，存在彼此推诿的现象；
项目中期，施工事项采用施工单位策划、执行，设计单位评审、监督的方式处理，因联合体双方现场代表对一些重要的技术问题、对现场质量管理存在较大分歧，导致项目进展缓慢；
项目后期，通过人员调整、工作思路转变，双方工作职责回归合同约定，设计单位主要负责设计工作，并对施工提出建议，施工单位全权负责采购、施工，工程进展较为顺利。
存在问题及解决
问题1、联合体承包模式下的工程总承包项目应该采用何种形式的施工用表？
项目前期的施工用表，采用监理部根据监理规范提供的标准施工用表，后参考了建设部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）等政府文件，在施工用表中增加了牵头单位、工程总承包项目经理等栏目。后来，考虑到联合体协议中双方职责的约定，在部分重要的施工用表中增加了牵头单位、工程总承包项目经理等栏目，如进度款拨款申请表、报告单等，其余施工用表由施工经理签字并加盖EPC项目部印章即可。
问题2、设计单位作为联合体牵头人的情况下，设计单位在项目管理方面应该承担怎样的职责？
联合体协议约定，联合体牵头人负责合同实施阶段的主办、组织和协调工作，并对外承担连带责任。实际操作中，牵头人如何主办、如何组织、如何协调，应该做到何种程度，这些都是问题。举个例子，项目开工需要完成很多准备工作，如落实分包队伍、拟定施工方案、进行技术交底、组织人材机的进场报验等，设计单位的项目管理人员应该对这些事项承担何种职责，这是个棘手的问题。
经过较长时间的磨合后，牵头人的解决思路是以施工单位自行施工为主，以设计单位项目管理人员跟踪了解并提出意见为辅，具体来说，对于施工方案，在施工单位编制好的基础上，由设计单位与施工单位讨论确定，对于进度，设计单位及时地、充分地了解各个施工环节存在的制约进度的因素，督促施工单位解决，对于质量和安全，则由施工单位自行控制，设计单位只对大的偏离提出意见，对于成本控制，则由施工单位自行控制，对于外部协调，设计单位主要进行工程款拨付方面的协调，其余主要由施工单位解决。
问题3、项目实施过程中出现与合同约定严重偏离的情形时，如进度滞后、施工质量不理想等，设计单位应该怎么做？
当出现问题的原因是项目部执行不到位，可以采取的措施是很多的，比如发函、召集项目管理人员开会、约谈施工部主要负责人、请求单位高层协调，但是当出现的问题原因不是项目部执行不到位，而是因为项目资金困难、劳务分包队伍管理混乱等原因，只能请求单位高层帮助解决。
问题4、设计单位就施工问题，应该如何与建设单位、监理单位沟通？
因设计单位和施工单位的关注点、利益点不同，设计单位在与其他单位就施工问题进行沟通的时候，并不能充分表达施工单位的诉求，所以，解决此问题的思路应该是和问题2的思路一样，以施工单位自行沟通为主。
问题5、当设计单位出现供图不及时、设代不到位、方案不合理、要求不合理等问题时，施工单位应该怎么做？
只能寻求通过项目领导层或单位层面解决。
联合体模式实施工程总承包的优点和缺点
1、优点
（1）联合体模式实现了工程勘察、设计、采购、施工、试运行全过程的质量控制，能够在很大程度上消除质量不稳定因素。
（2）由单个承包商对整个工程负责，内部协调保证信息交流通畅，避免了勘察、设计、施工的矛盾，设计出图和材料设备的采购均可根据施工进度计划及时做出调整，有利于减少工程变更、索赔、推诿扯皮。
（3）“单一责任制”使得工程出现质量事故时责任明确，避免互相推诿，便于事故的调查分析及妥善处理。
（4）EPC模式减少了业主合同管理、沟通协调的工作，充分利用了市场上的优势资源进行项目建设，设计院和施工单位均共同成立专家组，及时解决工程建设中的设计、施工难题，碾压砼配合比通过邀请水电八局和长江科学院的专家评审即是一例。
2、缺点与不足
（1）目前，在我国水利行业中，EPC模式尚处于试行阶段，国家有关部门还没有发行适合水利行业的工程总承包模式的标准合同文件。以曼点水库的EPC合同文件的通用条款和专用条款来说，基本上还是采用《水利水电工程标准施工招标文件》(2009年版)，重点还是侧重于施工方面的事项约定，对总承包管理方面的事项约定不多。
（2）由于在省内水利行业中，EPC模式还处于探索阶段，参建单位管理人员对该模式运作的理解、认识还有待提高。
（3）现行的法律法规、行政法规、规范规程等偏重于平行发包模式，对工程总承包涉及的较少，相关规范性文件不足。
（4）在工程总承包模式下，如果业主选择的承包商是两家或多家企业组成的联合体，联合体内部可能因为企业文化、经营模式、管理理念等不同，分歧较大，对项目实施不利。
建议
1、水利工程宜进行技施图评审。
现阶段因为水利监理普遍都是施工监理，并不具备设计监理能力，宜通过同行评审、业主委托施工图审查单位等手段对技施图、重大设计变更的合规性、可施工性等进行审查。
2、宜及时开展施工过程中的审计，对经过审计确认没有问题的项目应尽快退还审计风险金。
以碾压砼混凝土大坝为例来说，暂扣5%的质保金和10%的审计风险金之后，施工单位收到的工程款较少，且项目拨款周期较长，在总承包模式下往往超过30天，施工单位因购买生产资料、维修设备、支付员工工资等支出，项目周转的资金需求量很大，时常处于入不敷出、资金链紧张的状态。
3、无论是总包/分包模式还是联合体模式，宜将工程总承包管理费在招标工程量清单中单列，由投标人根据承担所承担的工作内容进行报价。
4、发包人与投标人的风险分担宜根据学术界普遍认同的风险分配原则，即“由对风险最有控制力的一方承担相应的风险”，不能一味地把全部的风险转嫁给承包人。
如有的合同约定不管什么情况下，合同总价或单价均不做调整，这无疑会对工程的实施带来隐患。适当的做法是，应当由发包人承担的风险，总承包合同价应予以调整，应当由承包人承担的风险，总承包合同价不予调整。
5、当承包人向发包人提供了履约保函时，发包人宜向承包人提供支付担保。履约保函应允许采用银行保函。
在承包人提交了履约保函的情况下，不宜再要求扣留质保金，因履约保函事实上已经涵盖了质保金的功能。现阶段，有发包人要求承包人必须用现金作履约保函，这一方面加重了承包人的财务成本，另一方面也与政策规定不符。
6、在工程总承包模式下，宜对小的设计变更的管制放宽，宜鼓励承包人进行施工阶段的设计优化，优化结余可按分级累进法参与结余资金的分成。
如本水库工程，因合同对设计变更的约定仍然是按照标准施工合同中的条文约定，这就限制了承包人进行优化的主动性，且合同无相关条款对设计优化奖励做出约定，在单价或总价合同模式下，承包人均无优化的积极性。
7、在水利行业中可探索在设计单位作为工程总承包方的情况下，将工程监理、质量检测列入总承包范围，由总包方自行选择监理单位和质量检测单位，可参考昆勘院在马鹿塘水电站二期工程中实施总承包的经验。
在此模式下，监理单位、第三方检测单位、施工单位由承担工程总承包的设计单位确定，并作为设计单位的分包单位，建设单位只需要做好征地移民和资金筹措等工作，对工程总承包的单位的激励可采取设计优化结余奖励和工期奖惩，合同形式则可选择单价或总价合同，从而可以实现交钥匙工程的目的。
8、监理单位宜加强对设计单位的监管。
在传统的平行发包模式下，监理单位和设计单位并无合同关系，在工程总承包模式下，有监理单位/监理机构仍然按照传统思维去处理与设计单位的关系，这就导致了监管的缺失。在工程总承包模式下，监理单位宜加强对设计出图计划、设代服务、设计技术交底、设计月报等工作的监管。
9、不建议联合体承担工程总承包。
因为在实际操作中联合体双方的权责利很难拿捏，双方的着重点、利益点、企业文化、管理理念、风险承受能力等等存在根本性的差异，强强联合、优势互补的设想很难实现，应该允许具有设计或施工单项资质的企业从事工程总承包业务。
10、宜对招标的拦标价设定予以规定，不能任由发包人自行确定。
拦标价由发包人自行确定固然符合市场经济原则，但是如果不合理地设定过低的拦标价，往往适得其反。考虑到水利工程的公益性质，拦标价宜采用政府指导价的形式，比如可规定由发包人在概算价或预算价一定范围内自行确定（如±5%）；如发包人想建设优良工程，宜提高拦标价，如发包人想建设合格工程，宜降低拦标价。
11、设计变更引起的费用变化，宜按照风险划分原则处理。
如完善设计、处理施工不善引起的质量/安全/进度/环保等问题而发生的变更、设计勘探深度不足引起大的变更等宜由工程总承包单位承担风险。
能采用单价和工程量计算的，工程量依据实际发生计算，不能采用单价法的部分采用总价包干，可参考建筑行业。
13、宜推进工程方面的职业责任保险制度。
如勘察设计责任险、监理责任险等。在平行发包模式下，因设计工作或监理工作的失误而给建设单位带来损失，很多时候都由建设单位承担后果；在工程总承包模式下，如果仍然由建设单位承担因设计单位工作失误而带来的损失是不恰当的，故有必要通过职业责任保险和第三方机构审图等措施来规避设计单位的风险。
14、施工阶段实施的试验应在招标工程量清单中单列费用。
在水电工程中，一般的爆破试验、碾压试验、灌浆试验等试验，为设计工作提供了重要参数，已计入勘测设计费的专项费用或独立费用中的工程科研试验费中。现行水利工程中，这些事情转到施工阶段来做，应该在招标工程量清单中单列试验费用。
来源： BOATMAN（原创） 工程承包之家
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