建筑业风险防范之大型建筑施工企业印章管理研究

印章代表了一个组织的全部对外活动和对内管理，是这个组织权力的象征。印章的使用管理在某种程度上已经成为企业日常经营管理活动的缩影，通过对印章使用管理现状的分析，可以很好地透视一个企业内部管理的状况，发现其薄弱环节和隐含的运营风险。

对于大型建筑施工企业来讲，由于生产方式的特殊性，印章管理更加复杂，本文拟通过对大型建筑施工企业印章管理现状的分析，就如何提高和改善印章管理工作提出建议和意见。

1、印章的作用与分类

印章是一个组织的符信。由于是符信，符合中国人的传统观念，导致用法律予以确认。比如，

《合同法》第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”；《民事诉讼法》第五十九条“委托他人代为诉讼，必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书”。

《民事诉讼法司法解释》第六十五条规定：“借用业务介绍信、合同专用章、盖章的空白合同书或者银行账户的，出借单位和借用人为共同诉讼人。”从这些规定可以看出，我国法律确立了公章代表公司、单位，公章的效力可以脱离法定代表人而独立存在，独立发生效力的原则。

大型建筑施工企业由于行业特点和跨地区经营的需要，根据其性质和用途，日常使用的印章大致可以分为以下三类：

1.1 行政公章类，指企业、单位、机构及其部门等行使企业职权的法定名称章。

主要包括：经公安部门批准并刻制备案的法定单位名称章，也就是俗称的“行政公章”；冠有单位名称的内设职能部门或分支机构名称章；冠有单位名称及工程项目名称的项目部公章；以及为实施某项特定的管理活动或完成某项任务而设立的特定机构名称章等。

行政公章代表了对应组织(企业、单位、机构或部门)日常对内对外的各类经营管理活动，在其法定或书面授权范围内，行使企业经营管理权利，承担相应责任。

1.2 业务专用章类，指冠以企业单位法定名称，用于业务管理活动并明确专门用途的印章，主要包括：合同专用章、财务专用章、发票专用章、资料专用章、预(结)算专用章等。

业务专用章一般可以以企业名义，在印章对应业务范围内对外行使权利、承担责任。

1.3 领导人员印鉴章，指以企业领导人员或取得某种授权的人员的名义，代表企业实施职务行为的名章。一般包括法定代表人、企业负责人、技术负责人、财务负责人或其他取得授权人员的名章、签字章等。这种印章与个人私章性质不同，属于公务专用章。

领导人员印鉴章可以代表领导人员本人行使与本企业有关的职务管理权利和承担相应责任。

2、大型建筑施工企业印章使用管理的现状

2.1 印章使用的特点

2.1.1印章种类多、数量大

大型建筑施工企业由于生产经营的需要，一般会设置多级法人或多个分支机构，而这些子企业或分支机构及其职能部门均需要刻制相应的印章来实施生产经营管理活动。

同时，由于建设工程项目存在独立性和流动性的特征，同时每个工程项目均需要在一定职权范围内代表企业与相关方之间发生业务往来或进行信息沟通，这就需要刻制项目部公章或技术资料专用章等实施相关的行为。

大型企业因为规模大、工程项目多，加之工程项目结束后的竣工结算、质量保修等因素，项目印章不会被及时销毁，直接导致一些企业项目章的数量往往非常庞大。此外，大型建筑施工企业在开展跨地区经营活动时，需要设置区域性生产经营单位，以及应项目所在地建设行政管理部门要求而开设的窗口单位(含各类分支机构及子公司)。

这些单位除存在各种行政公章外，还需要在合同签约、财务管理、项目施工、工程结算等方面刻制相应的印章，以上这些因素都导致了大型建筑施工企业印章的种类和数量繁多。

2.1.2 印章使用频率高、周期长

建筑产品的生产周期长，项目实施过程中需要涉及使用印章的事项繁多，各个业务管理条线的部门章、专用章以及项目部公章等使用频率很高，尤其项目部公章，在一定程度上承担了企业对外进行联络的功能。

而大型建筑施工企业建设项目多，涉及到的印章使用频率更是比一般企业要高出许多。同时，大型建筑施工企业承接的一些大规模、标志性项目的施工周期可能长达5、6年，印章使用次数更是远超一般项目。

2.1.3 异地用印成本高、协调难

根据公安部《印章治安管理办法》的规定，一个企业法人只能有一枚经登记备案的单位法定名称章，即行政公章。大型建筑施工企业在跨地区经营过程中必然碰到异地招投标、异地签约、异地办理各种手续等情况，大多需要用到企业公章。比如在工程投标过程中，需要频繁用印，一旦同时有几个地区开展投标活动，如何安排公章使用便成了一个难题。

由于当前电子印章尚未被市场所广泛接受，授权驻外机构印章行使单位公章部分职权也未完全被相关方所认可，有些单位只能采用“飞行用印”的做法。但“公章出差”也存在用印成本高，出差过程中经手层次多、人员杂，印章丢失或被盗风险高等问题，特别是可能顾此失彼，影响企业面上的正常业务活动。如何协调好单位公章的使用，已成为不少大型建筑施工企业的一个管理难题。

2.2 印章管理中存在的主要问题

2.2.1用印手续审核不严

当前，不少大型建筑施工企业都建立了严格的用印审批制度，但在具体执行中却不同程度地存在审核把关不严、印章使用随意性比较大的现象。主要表现为：

一是用印审批手续不全，审核不严。比如审批手续滞后，先用印后审批；应当由相关负责人审批的事项，未经审批用印，有的审批人员对用印事项审核不严，导致审批手续形同虚设。

二是越权用印。印章使用范围超越批准范围，可以使用业务专用章的使用单位公章，不可使用业务专用章却又规避审核，擅自加盖业务专用章；超范围使用项目章，将项目章用于未经审批的经济合同或证明文书，构成表见代理，存在重大经济风险的隐患，此类行为引发的法律纠纷在建筑施工行业屡有耳闻。

三是忽视用印管理流程。一些用印申请应登记而未登记；用印事项需要相关业务部门审核而未审核，仅凭领导或管理人员的打招呼代替应该履行的用印审核程序。尤其在一些企业分支机构和项目部，上述情况更为严重一些。

2.2.2用印监管松懈乏力

大型建筑施工企业单位公章用途广、使用频率高，在项目投标、资质报审、银行开户、对外联络等过程经常出现大量资料集中用印的情况。这就要求印章保管人员要有较强的风险识别能力和责任意识。一些施工企业存在印章保管人员职责不清、风险意识不强、法律意识淡薄等现象，对本单位的印章管理制度规定和业务要求不主动学习，责任意识较差。用印人员自行盖章、非本企业工作人员接触印章、监印人员离开现场等情况时有发生。同时，目前大部分施工企业对于盖印区域缺乏定点管理和技防监控设施，这就埋下了企业公章被偷盖、私盖和“盖白”的隐患。

2.2.3 表见代理风险大

印章的效力可以脱离法定代表人而独立存在，独立发生效力，印章的效力也往往不因企业内部的规定或印章本身的形状、材质、印文等产生变化。近年来，因印章使用、保管不当而引发的法律纠纷在建筑施工行业屡见不鲜。一些分支机构章、部门章、项目部章等被超范围用于签订未经审批的合同、担保文件、承诺或确认其他与经济有关的事项，极易构成表见代理，存在重大经济风险的隐患。

一些项目部印章不按规定范围使用，如用于分包劳务人员工伤及劳动关系证明上，给企业带来了不必要的诉讼风险；

有的项目章被擅自用于对分包工作量签证单、点工单、对账单和债务确认单等单据上，势必增加项目成本，造成一定的经济损失，甚至引发法律纠纷；

有的项目章被用于签订结算、借贷、担保文件或承诺函上，严重违反企业决策程序，存在重大隐患。

更有甚至，少数项目管理人员内外勾结，故意将项目部公章甚至是技术资料章加盖到损害企业利益的书面资料上去，最终给企业带来巨大损失。

2.2.4 异地用印难监管

大型建筑施工企业在跨地区经营过程中，需要在异地使用单位公章时，要么派本单位印章专管员携带公章前往用印地点办理用印事项，要么直接将单位公章交付申请用印单位自行办理用印事宜。但是异地用印过程中经手层次多、人员杂，而且可能同时在几个地方传递使用印章，一次异地用印往往会加盖许多书面资料，这就让企业印章主管部门无法对印章使用开展有效监管，容易产生用印风险。

2.2.5 印章回收、封存、销毁管理不到位

建筑行业交易习惯和特性决定了建筑施工企业长期以来对印章“重发放轻回收”，突出表现在项目部公章何时回收、谁来回收、何时销毁、如何销毁等问题上。由于一项建设工程从竣工验收到完成竣工结算，再到财务销项往往要经历较长的周期，有的甚至长达数年。

项目一旦完成竣工验收，项目管理班子通常就地解散或转到其他项目了，项目印章也随之处于个人保管或无专人管理的状态中，使项目印章在不同时点上出现了管理要求、管理责任的不明确，即使项目竣工结算和质量保修完毕，如何做好印章的回收、封存、销毁工作往往缺乏有效的制度安排，更缺乏专人负责和处置，极易造成印章管理失控、印章丢失等情况。

2.2.6 印章管理的信息化程度不高

当前，越来越多的信息化手段被运用到建筑施工企业的合同管理、财务管理、施工生产要素管理和日常办公等领域，但在印章管理方面，还基本停留在传统方式和手段上，比如用印申请和审批管理，基本采用书面申请和实物用印方式，能够系统地开发和使用电子印章及网上印章管理系统的企业少之又少，一旦发生印章风险事件后往往责任不清、追溯无门。而且由于缺乏统一的印章管理信息数据库，对印章的使用状态了解不清，印章偷盖、滥盖、多盖的现象此起彼伏，并因此引发了诸多法律风险事件。

3、对策和建议

对于大型建筑施工企业来说，印章已经成了经营管理正常运行必不可少的关键要素和关键资源，所以必须重视对于印章的管理使用，笔者按照“全面、全员、全过程”的印章管理原则，并从风险控制的角度出发，提出四点建议：

3.1 建立全面的印章管理体系

首先，要摸清企业印章管理的真实情况，梳理和综合分析本企业印章使用管理的特点。

大型建筑施工企业由于组织架构复杂，下属分子公司、临时机构众多，企业印章管理部门对于印章管理的实际情况，往往不能做到完全掌握，在实际管理工作中就难以抓住重点。

因此，必须对企业自身的印章管理现状进行全面摸底和定期梳理，通过主管部门抽查和下属企业自查相结合的方式，动态掌握企业印章数量、种类和区域分布等关键要素，才能有的放矢地开展规范印章使用管理的工作。

其次，要梳理印章管理的风险点，加强重点环节管控。

要在掌握企业印章管理实际情况的基础上，全面梳理本单位印章管理的主要风险点，采取针对性的管控措施。

具体来说，一般要重点加强对项目部、驻外机构等薄弱环节的管控，重视上述机构印章刻制、使用、保管、回收等关键环节，通过加快区域总部建设，形成异地印章使用的监管中心；要严格规范项目部章、分支机构章、部门章的用途范围，通过印文内容明示等方式，限定其用途，防范不当使用引起的表见代理风险；要重视加强印章保管工作，明确印章必须存放在带锁的牢固可靠的箱柜内，防范失窃风险。

再次，要优化用印流程设计，做到效率和风险管理兼顾。

在掌握企业印章管理实际情况和关键风险控制点后，印章管理部门要制定一套符合企业自身实际、便于管理的用印操作流程和模式，平衡好效率与风险管控的关系。

具体来说，对于用印流程要清晰明确，关键控制点负责人应有AB角的设置，关键业务事项需要前置审核的，相关部门必须明确联系人，印章管理部门应有24小时盖章工作预案等。同时，还要积极运用信息化手段和其他专业管理的工具、方法，探索电子印章等新型印章的使用和风险管控模式，提高印章使用管理的效率。只有这样，印章风险管控工作才能既服务于企业发展又能兼顾内控管理需要。

最后，在完成上述工作的基础上，要将相关的流程、做法、措施形成管理文件，制定完善的印章管理制度。

要通过制度来规范印章使用监管工作，明确各项基本标准和各级印章管理部门、管理岗位的工作职责。此外，也要通过制度的系统性规定，规范不同类别的行政公章的体系设计，统一种类、名称、样式，合理控制企业印章总量，明确各类印章的使用范围，区域和权限。

3.2 落实全过程印章使用管理要求

围绕印章的“刻制、启用、领用、保管、使用、登记、回收、销毁”等全过程，要严格落实以下管理要求：

3.2.1 印章的刻制

应由印章主管部门统一刻制，其他部门非经授权或制度规定，不得刻制印章；经授权刻制印章的，在印章刻制完毕后，应当到印章主管部门办理印模备案。

3.2.2 印章的启用

应由印章主管部门正式发文启用以后，方可使用。启用文件应注明印章启用时间、保管单位、印章用途等，如替换原有印章的，原章应相应废止。

3.2.3 印章的领用

应由申请刻制印章的单位或部门，明确专人办理领用手续，领用人应当是本单位的正式员工并进行登记备案，不得让他人代领。

3.2.4 印章的保管

应由专人保管并有上锁的保管箱等专用的保管设备。印章的保管人员应签署保管责任书，明确保管责任。印章保管人暂时不能行使保管责任的，应和临时保管人员办理印章移交手续。严禁将印章交由非本单位人员保管。

3.2.5 印章的使用

应由保管人本人盖章，印章保管人在使用印章前，应检查是否按规定的流程、权限办理了用印审批手续。如有不符合要求的，应由申请用印单位说明情况及具体补办措施，否则不得用印。申请异地使用印章的，应由申请单位派经备案的借用人员来办理借用手续，并明确要求归还时间和借用期间的印章保管责任和保管要求等。

3.2.6 印章的登记

应由申请用印人在用印前在专门的登记本上填写用印事项，记录用印时间，印章保管人在用印前，应检查对方登记情况。

3.2.7 印章的回收

应由印章保管单位向企业印章主管部门提出申请。在办理回收手续时，应制作印章回收登记表，注明印章于何时起停止使用，有条件的应一并提交用印登记表，进行归档保存。

3.2.8 印章的销毁

应由印章保管部门根据实际情况，在企业档案管理部门的协助下，办理销毁手续。

3.3 增强全员印章使用风险防范意识

印章的使用风险并不仅限于印章使用的保管人和责任人，而是和企业每一个员工息息相关。大型建筑施工企业要针对不同对象采取不同的印章使用风险意识的教育和培训。

具体来说，要逐级开展针对印章专兼职管理人员的定期指导和业务培训，不断增强印章管理人员的法律意识、风险意识，提高其业务技能和岗位工作水平，防范差错风险。

对于一些基层项目部管理人员，要将全面系统地管理文件，提炼成通俗易懂的管理指南，直接张贴在其办公地点，简明扼要地提示印章管理的要求和管理责任；对于其他管理人员，要通过内控制度培训、普法教育、专题讲座等途径广泛开展印章规范使用和风险防范的宣贯活动，增强全体员工的风险防范意识和严格执行企业印章管理制度的自觉性。

3.4 加强监督检查，落实工作责任

大型建筑施工企业印章管理部门要加强对各类印章管理的业务检查和考评，健全分级、分类管理的风险报告和督查机制，提高处置印章风险事件的应急能力。通过定期或不定期抽查等方式，组织开展印章使用管理情况的合规性检查，对存在的隐患和漏洞，要及时落实整改，努力形成印章管理的长效机制。

要落实工作责任，明确各级领导的监管责任和印章管理人员的保管责任，做到“专人保管、有人负责、责任可追溯”，对违反印章管理制度的责任人要按照有关制度规定追究其责任。认真落实“谁掌管、谁负责”的工作责任制，严格执行“随用随盖、人在章在、人离章收”的操作要求，加强用印过程的监管。对于仿冒、私刻企业各类公章的分包商和供应商，应要求其出具承担因私刻印章而产生的一切经济及法律责任，情节严重的还应取消其合格供应商的资格。 

(转自 建筑时报 文周黎斌)